Aunque se presentó como un cambio novedoso y de fondo, el trámite y el contenido final de la reforma tributaria dejan dudas serias sobre el alcance y contrastan con la ambición de la propuesta inicial.
¿La única o la primera?
Esta semana se aprobó la primera reforma tributaria del gobierno Petro en el Senado y la Cámara de Representantes —y estamos a la espera del texto final de la conciliación—.
No sabemos si será la última reforma de este mandato o la primera de varias, pues en la tradición colombiana cada dos años en promedio tenemos una nueva reforma.
Además, se vislumbra una situación financiera mundial difícil que presionará la deuda y el costo de endeudamiento, lo cual obligaría al gobierno a conseguir recursos adicionales para cumplir con los presupuestos y la regla fiscal.
Cambiarlo todo para seguir igual
La reforma tiene como título “Para la igualdad y la justicia social” pero, lejos de cumplir este propósito, esta reforma muestra otra vez los vicios del proceso político y el equilibrio perverso hacía el cual convergen las reformas tributarias en Colombia.
El sistema seguirá siendo difícil, con beneficios tributarios arbitrarios, con grupos privilegiados como los pensionados que pertenecen al 1 % más rico y no tributan —ver los artículos de Kevin Hartmann al respecto—, enfocado en la tributación de muy pocas personas y castigando la actividad productiva.
Aunque el foco de la reforma es la “igualdad y la justicia social”, el recaudo asociado con medidas de este tipo, como la mayor tributación de las personas ricas, apenas representa el 15 % del recaudo total esperado, mientras el grueso del recaudo provendrá de medidas sobre el sector de minas y petróleo.
Con un texto inicial muy ambicioso, esta reforma presenta los mismos problemas que las reformas tributarias anteriores. En el proceso de su aprobación se perdió el foco y se siguió por el camino de siempre: reformas cuyo único propósito es recaudar con remiendos y con mejoras parciales. La duda grande es hasta qué punto la reforma aprobada nos lleve a un cambio gradual en la dirección correcta.
Así, cada vez es más difícil hablar de una reforma tributaria “estructural” o profunda. La economía política y el proceso de aprobación en el Congreso siguen dado un golpe de realidad. Aún con mayorías en el Congreso y un liderazgo sólido, que contrasta con las reformas de la administración Duque, fue difícil allanar el camino para un cambio profundo del sistema tributario.
Progresividad y justicia social
La reforma tiene puntos muy notables que responden a varias recomendaciones recientes de expertos locales e internacionales, como el aumento de la tributación de las personas de mayores ingresos. Estos cambios permiten avanzar hacia un mejor sistema tributario, pero se queda corto en su alcance y hace más complejo el sistema a costa de mejoras en progresividad y equidad:
- En personas naturales se hace un esfuerzo grande por igualar la tributación entre los diferentes tipos de ingresos —salarios, capital, dividendos, ganancias ocasionales— y se pone un límite al uso de beneficios tributarios para las personas de mayores ingresos, pero únicamente aplica para un conjunto reducido de personas.
- La reforma incluye un paquete amplio de medidas contra la evasión y elusión, que intentan seguir con el proceso de años previos de cerrar los espacios para estas prácticas. Las medidas con mayor expectativa en su aplicación corresponden a los cambios en delitos fiscales.
De esta forma, aunque el foco de la reforma es la “igualdad y la justicia social”, el recaudo asociado con medidas de este tipo, como la mayor tributación de las personas ricas, apenas representa el 15 % del recaudo total esperado, mientras el grueso del recaudo provendrá de medidas sobre el sector de minas y petróleo.
Además, no sabemos con claridad cuál es la destinación del total de recursos que se esperan recaudar. De eso dependerá si la reforma aumenta o no la justicia social en Colombia, porque recaudar impuestos no garantiza nada si no se gastan de manera correcta. Así que el calificativo de “reforma histórica” solo podría confirmarse en unos años.
Distorsiona la actividad productiva
Esta reforma volvió a mostrar los vicios del sistema tributario a la hora de castigar la actividad productiva.
Se pretende mantener, o crear, beneficios tributarios de forma arbitraria para determinados sectores, y crear impuestos con recaudo transitorio —como los del sector petrolero y minero, es decir el 20 % del total del recaudo— que harán más difícil la sostenibilidad fiscal en el futuro.
Basta mencionar que en lo relativo a beneficios tributarios seguimos tomando decisiones a ciegas, pues no existen seguimiento ni evaluaciones sobre su efectos ni beneficiarios y, como en reformas pasadas, se aprueban beneficios sectoriales sin responder a ningún criterio sobre su eficacia.
Por lo menos en eso el sector productivo debería cerrar filas: todos con el mismo tratamiento, sin tarifas o tratamientos preferenciales, una apuesta por la equidad horizontal. De eso están hoy padeciendo en general las empresas, al ver la otra cara de la moneda de tantos años de pedir tratos preferenciales con sobretasas a sectores específicos.
Justamente, todos los cambios en los impuestos de las empresas no pueden diseñarse sin considerar su efecto en la inversión ni en el crecimiento. Al final, este es un motor muy importante para reducir la pobreza y equilibrar las finanzas públicas.
Por eso, la eliminación o limitación de los beneficios tributarios, como se hace en esta reforma, no pueden darse sin medidas adicionales que compensen el aumento en la tributación, como sería reducir la tarifa general del impuesto para las empresas.
Sin crecimiento económico cualquier plan fiscal se deshace. Por eso habrá que ver hasta qué punto se podrá seguir presionando al sector productivo en términos tributarios sin que eso suponga más costos en un futuro.
Lo que sigue
Seguimos entonces con el reto de que el sistema tributario promueva el crecimiento, sea más simple y más equitativo. Con los apuros fiscales, será difícil pensar en organizar el sistema sin tener una fuente alternativa de recursos. Con la dificultad de modificar los impuestos indirectos como el IVA y la actual alta carga tributaria del sector productivo, habrá que considerar nuevamente la tributación a las personas naturales.
Pero antes de eso sería preciso crear nuevas condiciones y proponer nuevas narrativas. Por lo menos los argumentos de autoridad o de referencia y contraste con los países de la OECD como herramienta discursiva se agotaron —sin mencionar si en algún momento funcionaron—.
Crear esas condiciones exige una conciencia tributaria en la que todos aportamos y valoramos los bienes públicos. De ese modo, puede estimularse la confianza en el sistema, eliminar los tratamientos preferenciales y atacar frontalmente la evasión y elusión.
Sin esto será imposible hacer un mejor balance del sistema, que reparta mejor las cargas entre todos, en vez de lo que ocurre actualmente: que aproximadamente 1 de cada 10 personas aporta al sistema de forma directa.
Por ejemplo, será absurdo pedirle a un asalariado con ingresos de menos de 3 millones de pesos al mes que empiece a pagar impuestos si alguien con una pensión de 10 millones no lo hace. O será difícil pedirle a una panadería de barrio que se formalice si en contraste una gran productora de cine goza de muchos beneficios.
Sin avanzar en estos temas será muy difícil hablar de una reforma tributaria profunda. No se necesitan ideas nuevas para reformar el sistema tributario sino de un trabajo diario que promueva esa conciencia y confianza en el sistema tributario.
Por Gabriel Angarita Tovar – razonpublica.com